[15]参见前引[6]，田中二郎书，第25页。

[20]另有学者指出，对两类规范的适用不能一刀切，简单以主辅区分。因此，对于审理行政协议案件除了适用行政法律规范之外，是否适用民事法律规范，特别是是否适用合同法的问题还有不同认识。

[16] 江必新：《行政协议的司法审查》，《人民司法（应用）》2016年第34期。2015年最高人民法院发布的《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）从第11条到第16条，对行政协议进行了界定，规定了行政协议诉讼的起诉期限、管辖法院和诉讼费用等事项，并规定了审查行政协议的法律依据，进一步细化了行政协议案件的判决方式。行政协议无疑是公私合作的重要方式。对于行政主体的行政优益性及特定义务方面，采用合法性标准审查。[33]而在民法上，这三种违约责任是并列关系，可由债权人进行选择，而不能以法律规定的先后次序而认为有适用上的先后次序。

[7]行政协议案件有别于一般行政诉讼的特殊性在于，要求协议人意思表示一致，协议内容系当事人行为的依据。在一般情况下，行政机关应先向行政相对人发出具有行政行为效力的履行合同的命令，要求其在期限内履行义务。基本法律论借助于全国人大国家权力机关天然合宪的宪制地位⑨，认为宪法第31条明确了全国人大制定法律确立特别行政区制度的权力，因此全国人大制定的基本法属于基本法律，基本法律并不违宪。

内地与港澳之间权利义务规范的这种宪制状况，既不符合宪法原理，也不利于人心回归和国家统合。但《国旗及国徽条例》第9条第2款规定，如本条例与根据《基本法》附件三公布的任何全国性法律有不相符之处，本条例须解释为该全国性法律的特别实施或改编本，并如此实施。从规范的角度来看，不同的宪法规范在针对主体、事项或者空间上有不同的效力指向和特点。基本法的解释权由全国人大常委会授权特别行政区法院行使，但根据宪法和基本法的规定，全国人大常委会可以依照职权进行解释或者根据特别行政区法院的提请进行解释，所以基本法的解释不仅在体制上较为完善，而且符合我国的宪法和法律解释体制。

孙涉：《试论〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉在我国法律体系中的地位》，载《江苏社会科学》1991年第4期。⑩   如法国宪法第61条第1款规定，各项法律在颁布前应由共和国总统、内阁总理、国民议会议长、参议院议长，或由60名国民议会议员或60名参议员提交宪法委员会审查。

立法法、全国人大常委会议事规则等法律予以理解，从中推论特别行政区的宪法解释提请权及其行使之必要性。在授权框架下，特别行政区的权力来自中央政府的授予并且必须接受中央的监督，授权的结果既不应产生分权模式下的灰色区域，也不应产生人权语境下的对抗权[12]。二是特别行政区司法审查权和中央立法权的冲突，表现为特别行政区法院系统有无权力对全国性法律进行司法审查。第一，特别行政区宪法解释提案权阙如。

由于我国宪法解释与法律解释的同构性，以及无解释即无审查的违宪审查与宪法解释的关联性原理[19]，一般地方国家机关和民族区域自治地方的国家机关拥有宪法解释提请权的规范空间。所以香港法院系统一直拥有受理宪法性诉讼的权力，这一点在回归以后并未改变。在特别行政区的治理过程中，特别行政区法院多次适用宪法裁决案件⑥，并且通过判例确立违反基本法之审查权对国家宪制进行具有争议的司法审查作业，全国人大常委会多次发布具有宪法解释性质的决定和决议，其目的在于通过宪法之适用与解释维护特别行政区的法律秩序。五四宪法以来，我国的央地关系经历了数次调整，但都是在高度中央集权体制下的局部调整。

行政长官依照基本法规定对中央人民政府和特别行政区负责。二、特别行政区宪法解释程序的缺失 宪法治理需要国家机关运用宪法思维、适用宪法规范来处理国家或者地方事务，而宪法治理的基本形式是宪法适用与宪法解释，如果没有宪法解释制度，宪法治理模式即不能有效运作。

目前对全国人大常委会的宪法审查程序作出明确规定的是立法法。尤其是在香港特别行政区，伴随政治和经济环境的变化，特别行政区内部社会政治对抗氛围趋浓，主要政治力量对立加剧，政治共识难以达成。

但需要注意的是，立法会的立法转化行为事实上处于缺乏监督的状态，有可能引发宪法争议。摘要:  宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础。如果特别行政区法院在审理案件时对适用的宪法条文产生疑义，或者对适用的全国性法律产生合宪性争议时，应有权提请全国人大常委会解释宪法或者阐明法律的合宪性。鉴于特别行政区的行政主导体制，根据基本法的相关规定，行政长官是特别行政区首长，代表特别行政区对中央负责，负责领导特别行政区政府，负责执行基本法和其他法律，拥有包括行政权、人事任免权、立法权在内的广泛权力。两个条例其实体现了特别行政区立法权和中央立法权的冲突。此时，宪法与基本法关于基本权利义务规定的属人及属地效力就会发生适用上的困扰。

如果特别行政区制度被证明是五十年之后也无须变化，则现行宪法必须进一步修改，对应宪法第三章第五、六节的安排，在其第三章第七节中对特别行政区制度予以明确。宪法第31条不应当被看作是第30条的特别规定，其与宪法第30条的规范关系应该被解读为一种并列关系，一般国家行政区域内的国家机关与民族自治地方的国家机关以及特别行政区的国家机关具有对等的宪法地位，共享国家机关所应享有的共性和基础性宪法权力。

所以，从立法权层面，特别行政区国家机关无权直接向全国人大常委会提出宪法解释的议案。国家治理现代化本质上是国家治理法治化，现代法治并非一般的规则之治，而是宪法至上的宪法之治。

在此种宪法观念下，所有国家机关均非消极被动的中立者，而均属于宪法守护者。参见朱福惠、邵自红主编：《世界各国宪法文本汇编(欧洲卷)》，厦门大学出版社2013年11月第1版，第198页。

但由于基本法明确规定根据宪法制定，特别行政区的权力来源于中央授权，因此基本法宪法论违背了宪法一般原理和我国单一制的结构形式。从宪法史的角度观察，八二宪法确立的央地关系在发展进程中的变迁可以有效理解宪法与基本法的关系。由于全国人大常委会具有最高国家权力机关的常设机关的宪制地位，其决议和决定具有补充立法的性质，当其适用引发宪法争议或者产生疑义时，仍然有必要提请全国人大常委会作出宪法解释。全国人大常委会的立法程序由全国人民代表大会组织法、立法法和全国人大常委会议事规则等规定，全国人民代表大会组织法第32条明确了有权向全国人大常委会提交议案的主体是中央国家机关和一定数量的代表委员。

那些不在特别行政区直接适用的宪法条款，同样对特别行政区国家机关具有拘束力和间接适用性[20]，它构成特别行政区的宪制基础。所以，特别行政区国家机关宪法解释提请权的运用虽然是宪法适用和宪法解释的程序性权力，但符合我国的宪法体制和宪法解释原理。

这不仅是治理香港和澳门特别行政区的需要，也是保障国家法律统一适用的需要，更是确保宪法第31条所确立的特别行政区制度稳固的需要。八二宪法关于特别行政区制度的规定是我国国家结构形式的重大变迁和实验。

若将宪法排除于特别行政区治理之外，基本法本身蕴含的政治张力和根本规范的非自足性使其难以承担特别行政区治理的宪制任务。2015年全国人大常委会8·31决定之后，香港政争仍然难止，2017政改方案再度折戟，重启艰难。

特别行政区的宪法适用和解释缺乏制度支持，表现在特别行政区法院适用宪法裁决案件以及特别行政区国家机关的宪法解释和合宪性审查提请权没有直接而明确的法律依据，基本法和立法法均没有在具体操作层面涉及特别行政区的宪法解释问题⑦。特别行政区国家机关在现行宪制下的宪法解释提请权，可以由特别行政区法院在适用基本法和全国性法律时提出，也可以是特别行政区立法会或者立法会一定数量的议员提出，同时也可以由行政长官提出。相反，以基本法适用排斥宪法适用的观念较为流行，严重矮化宪法的根本法和最高法地位。所以，宪法第31条是对包括宪法第5条在内的原有宪制的更新，宪法第5条同样主张保障宪法第31条所确立的特别行政区法制。

全国人大常委会先后对香港基本法进行过多次解释，并且针对香港特别行政区行政长官普选问题和立法会普选问题作出过多次决定。特别行政区的政治体制决定了行政长官应当具有解释宪法的提请权。

另外，在基本法第23条国安立法进程在香港长期迟滞的情况下，特别行政区分裂势力大量违反宪法规定的极端行为也无法得到遏制，有宪法适用的必要。宪法审查的本质是宪法判断，宪法解释的本质是宪法理解，宪法审查以宪法解释为前提，宪法解释必然形成宪法审查。

特别行政区的宪法解释体制，应与特别行政区的基本法解释体制具有同构性。第一，在行政长官的法律地位上。

(责任编辑：德宏傣族景颇族自治州)